Frankrikes sikkerhets- og forsvarspolitikk i Europa mot slutten av nittiårene:

fra forventninger til skuffelser.

 

Franck Orban

 

 

Denne artikkelen er et utdrag fra heftet publisert av Europa-programmet NATO i forvandling; franske perspektiver. Nr 1/1998 i serien Europa i dag.

 

 

“Ce qui réduit l’autonomie des Etats européens, pour l’instant, c’est qu’ils sont proches de la puissance continentale dominante, qu’ils constituent un enjeu de valeur considérable et qu’ils sont incapables de s’unir sinon sous la direction des Etats-Unis.”[i]

Raymond Aron

 

 

1997 markerte en kraftig nedtur i forhold til Frankrikes sikkerhetspolitiske prioriteringer etter en relativt lang periode preget av optimisme og forventninger. Utnevnelsen av Jacques Chirac til presidentskapet for snart tre år siden åpnet for en omfattende omdefinering av franskmennenes militære holdning både i forhold til omverdenen og til seg selv. Den var i høyeste grad et resultat av presidentens vilje, og møtte fra begynnelsen av sterk motstand både fra opposisjonen og regjeringspartiene. Allerede i desember 1995 gikk presidenten inn for at Frankrike unilateralt skulle vende tilbake til noen av NATOs integrerte strukturer.[ii] Forutsetningen for dette var at ethvert fransk skritt i retning av NATO skulle møtes av tilsvarende skritt fra NATOs side i spørsmålet om Alliansens europeisering. Chiracs strategi kulminerte under NATOs toppmøte i Berlin i juni 1996. Utsiktene med hensyn til en omfordeling av ansvaret mellom europeere og amerikanere i NATO og dannelsen av en europeisk sikkerhets- og forsvarsidentitet (ESDI) åpnet for videre skritt fra fransk side mot en gradvis og kanskje full reintegrering i Alliansen. Parallelt med den franske tilnærming til NATO igangsatte Elyséepalasset i februar 1996 en drastisk reform av landets forsvarsstruktur. Den inneholdt for forsvaret vesentlige endringer som f.eks. avviklingen av verneplikten og overgangen til profesjonelle styrker. Reformen ble betraktet som nødvendig av flere grunner. Den siktet mot en rasjonalisering av hele det militære apparatet for å oppfylle krav om modernisering og effektivisering, men også for å øke koordineringspotensialet med andre nasjoners styrker i NATO- og VEU-operasjoner. Reformen var dermed et konkret uttrykk for den rollen Frankrike i økende grad tenkte å spille i «out of area»-operasjoner (OOA) gjennom deltagelsen i fredsbevarende og fredsopprettende oppdrag. Dette måtte føre til økt diplomatisk innflytelse.[iii]

 

I slutten av 1996 virket det som om franskmennene var i ferd med å lykkes med reorienteringen av sitt militære diplomati. Med styrket militært potensial skulle Frankrike gradvis reintegreres i NATO og spille  en viktig rolle i oppbyggingen av NATOs europeiske pilar og i etableringen av flernasjonale styrkepakker (CJTF). Dannelsen av en europeisk forsvars- og sikkerhetsidentitet innenfor NATO skulle også styrke franskmennenes stilling i EU-systemet. Det var dette som lå bak den sterke fokuseringen på Maastrich-traktatens andre søyle (sikkerhets- og forsvarspolitikk) og ønsket om en tilnærming mellom VEU og EU under EUs regjeringskonferanse (IGC) som begynte våren 1996. Tettere bånd til NATO betydde videre både bedre relasjoner til USA og økt samspill med Tyskland i europeiske saker. Man så muligheten for at Frankrike og Tyskland sammen - og endelig i de samme fora - kunne ha nøkkelrollen: militært innenfor  NATO/VEU-EU og monetært innenfor ØMU. Frankrikes styrkede posisjon innenfor EU og NATO skulle åpne for en fornyet rolle som tung forsvarspolitisk aktør i løsningen av regionale konflikter på kontinentet, og for en ny forståelse med Russland.[iv] For første gang siden Berlinmurens fall og undertegnelsen av Maastricht-traktaten i 1992 fantes det igjen det G. H. Soutou kalte en «mulig åpning» (une fenêtre d’opportunité) for Frankrike til å styrke sin maktpolitiske stilling i Europa.[v] I dag kan man imidlertid spørre seg om hva som skjedde med denne “åpningen”, og om Paris ikke har mistet muligheten til å være en av hovedaktørene i oppbyggingen av en ny forsvarspolitisk maktbalanse på kontinentet.

 

 

Maktskiftet i juni 1997: Presidentens tapte veddemål

 

Presidentens beslutning om å oppløse Nasjonalforsamlingen og holde nye parlamentsvalg 25. mai og 1. juni 1997, kom overraskende på mange. Enkelte hevder at presidenten fremskyndet parlamentsvalget fordi det kunne bli politisk komplisert å håndtere ØMUs agenda for 1998 parallelt med  parlaments- og regionsvalg samme år. En høyreseier allerede i 1997 ville fjerne usikkerheten rundt landets innenrikspolitiske utvikling i 1998, stille Frankrike i en bedre forhandlingsposisjon enn Tyskland - som skulle ha valg i 1998 - og muliggjøre drastiske tiltak for å oppfylle ØMUs konvergens og kvalifisere franskmennene.[vi] Andre mener at presidenten tvert imot forsøkte å dele ansvaret både for den vanskelige økonomiske situasjonen og det forventede utfall av  EUs og NATOs toppmøter i juni og juli ved å tape valget og utnevne en venstreorientert regjering som enten lettere kunne skape en kollisjonskurs med USA/Tyskland eller kunne få viktige konsesjoner i forhandlingene.[vii] Uansett hvilken tolkning man velger, er det et faktum at oppløsningen av Nasjonalforsamlingen inntraff kun kort tid før EUs og NATOs avgjørende toppmøter. Maktskiftet kunne i denne anledning føre til en splittelse på høyeste nivå av beslutningssystemet mellom presidenten og regjeringen. På flere områder var sosialistene dypt uenige med Juppés regjering. I 1996 gikk de imot gaullistenes ØMU-politikk på fire punkter. De var motstandere av en streng tolkning av konvergenskravene, undertegnelsen av Stabilitetspakten uten økt vektlegging på sysselsettingspolitikken, og hadde inntatt en meget kritisk holdning til både EUs sentralbanks fremtidige rolle og til muligheten for at Italia skulle utebli fra ØMU fra første runde. Etter valget gikk to partier som opprinnelig var mot valutaunionen, inn i regjeringskoalisjonen (Kommunistpartiet og Borgerbevegelsen). Når det gjelder NATO, var avstanden mellom den avgåtte regjering og den nyutnevnte helt klar. Kommunistene hadde i årevis foreslått NATO avviklet og erstattet med et kollektivt alleuropeisk sikkerhetssystem. Sosialistpartiet gikk fra 1995 til kraftig angrep mot Chiracs planer for både NATO og reformen av Forsvaret. For dem var Frankrikes stilling overfor NATO under Den kalde krig unik og godtatt av landets partnere, samtidig som Mitterrand hadde gjort reelle fremskritt i retning av en fremtidig europeisk forsvarsidentitet. Etter bortfallet av den russiske trussel så de ingen grunn til en fransk tilnærming til NATO.[viii] Uenigheten om den strategiske utvikling i Europa etter 1989 var også forsterket av sosialistenes tradisjonelle antiamerikanske holdning. Hubert Védrine - som senere ble utnevnt til Frankrikes utenriksminister - karakteriserte i januar 1997 forholdet mellom europeere og amerikanere som et “formynderskapsforhold”.[ix]

           

De konservative gjorde sitt dårligste valg siden opprettelsen av Den femte republikk i 1958. Gaullistpartiet - som Jacques Chirac stiftet i 1976 - ble hardest rammet av “valgraset”.[x] Dette var primært et personlig nederlag for presidenten. Chirac måtte innlede et politisk “samboerskap” (cohabitation) på helt andre premisser enn det som hadde vært tilfelle for Mitterrand. Chiracs utspill kunne tolkes som en appell til folket om å bekrefte sin tillit til ham, noe som ville ha styrket hans posisjon. Når han tapte et slikt tillitsvotum, virket det derimot svekkende på hans politiske posisjon. Det var en lignende situasjon som førte til at de Gaulle forlot makten i 1969. Den nye venstredominerte regjeringen klarte å posisjonere seg på presidentens bekostning. Det fryktes en reell marginalisering av presidentens rolle innenfor områder som Europa- og forsvarspolitikk, hvor presidentens rolle vil begrense seg til å kommentere regjeringens beslutninger. Videre er det et faktum at den nye regjeringen har andre sikkerhets- og forsvarspolitiske prioriteringer enn det som var presidentens politikk  i 1995-96. (Det bør her legges til at presidenten selv forandret syn i løpet av 1997.) Det er på langt nær selvsagt at man velger å videreføre Chiracs tanker om en styrking av de fransk-amerikanske båndene og en konkretisering av disse gjennom oppbyggingen av en europeisk forsvarspolitisk pilar innenfor NATO. Presidenten vil bli husket for sin rolle i Bosnia-konflikten med etableringen av hurtige reaksjonsstyrker og for gjenopptagelsen av prøvesprengningene høsten 1995. Men det er fare for at resten av Chiracs forsvarspolitiske planer for syvårsperioden kan være skrinlagt for godt. Sett i lys av tidligere erfaringer med politiske “samboerskap” mellom president og regjering fra ulike politiske fløyer, kan en effektiv fransk innflytelsespolitikk vise seg å være problematisk frem til neste maktskifte.[xi]

 

 

Skuffende toppmøter og fransk marginalisering

 

Den nye politiske konstellasjonen etter valget skapte generell forvirring og usikkerhet med hensyn til regjeringens opptreden under EU-toppmøtet i Amsterdam 16. og 17. juni og under NATO-toppmøtet i Madrid 8. og 9. juli 1997. Usikkerheten som gikk på forholdet mellom presidenten og regjeringen var velbegrunnet, men det bør også nevnes at en del av frykten var overdrevet og grunnløs. Jospins hovedprioriteringer for IGC var å unngå en åpen krise med både Chirac og EU, men han ønsket å markere maktovertagelsen ved å etterfølge opinionens krav om en reforhandling av ØMU.[xii] Den første delen av toppmøtet i Amsterdam kunne tolkes som en suksess sett med franske øyne. Franskmennene gikk inn for økt myndighet til nasjonale forsamlinger og for å innlemme protokollen om sosialpolitikken i den nye traktaten. Paris fikk også et formelt løfte om at det skulle bli avholdt et EU-toppmøte til høsten vedrørende sysselsettingssituasjonen i Unionen. Jospin bestod dermed med glans sin “innenrikspolitisk-rettede” internasjonale lansering. [xiii] Han kunne henvise til venstrekoalisjonens kamp mot en hjerteløs monetarisme og til Frankrikes hovedrolle i reorienteringen av EUs fremtid mot et mer sosialt innstilt Europa. Sosialistenes holdning til NATO var også velkjent før valget, og det kan ikke utelukkes at det kunne ha ført til en konfrontasjon med presidenten dersom forhandlingene om sørkommandoen (AFSOUTH) virkelig hadde ført frem.[xiv] Men sannsynligheten for en konfrontasjon mellom presidenten og regjeringen var også liten i begge tilfeller. Jospin kunne spille høyt i Amsterdam, men bare innenfor de rammene som allerede var blitt avtalt før maktskiftet. Disse utelukket en “ikke-undertegnelse” av Stabilitetspakten fra fransk side. Når det gjelder NATO, ble Jacques Chirac kort tid før valget overtalt til å stanse tilnærmingsprosessen. Dette skyldtes vedvarende uenighet mellom franskmenn og amerikanere om europeiseringen av NATO og kontrollen over sørkommandoen. På NATOs utenriksministermøte i Sintra 29. mai viste USA og Frankrike at de var på total kollisjonskurs både når det gjaldt reformeringen og utvidelsen av Alliansen. Den fastlåste situasjonen førte til at NATOs hovedkvarter i Brussel forsøkte å forutse utfallet av det franske valget og legge planer for hvordan NATO skulle fortsette reformprosessen uten Frankrike.[xv] Valgets utfall gjorde det mulig å følge en “hard linje” overfor franske posisjoner. På NATOs forsvarsministermøte i Brussel 12. juni kunngjorde talsmannen for Det hvite hus, Mike McCurry, at USA ønsket å begrense NATO-utvidelsen til å omfatte tre land i denne runden, samme dag som USAs forsvarsminister, William Cohen, slo fast at forhandlingene om AFSOUTH var stanset inntil videre. Reaksjonen fra fransk side kom fra talsmannen for UD 27. juni i en melding hvor man fastslo at de nødvendige konsesjoner for Frankrikes videre tilnærming til NATO ikke var gitt. Situasjonen for Frankrike var altså komplisert foran begge toppmøter, selv om statsministeren og presidenten “talte med én stemme”. Like før Amsterdam-toppmøtet hadde Frankrike fått ny regjering uten særlig politisk tyngde og med manglende kunnskaper om IGC-forhandlinger (en utsettelse av Amsterdam p.g.a. Stabilitetspakten ble av denne grunn vurdert fra fransk side), samtidig som presidentens posisjon var dramatisk svekket. Før Madrid-toppmøtet stod Frankrike igjen uten reelle forhandlingskort, siden  Chiracs politiske troverdighet var svekket og bruken av tilnærmingen til NATO som pressmiddel for å oppnå konsesjoner allerede var gitt opp.[xvi]

           

En svekket forhandlingsposisjon for Paris og sviktende oppslutning rundt franske forslag førte til skuffende resultater både i Amsterdam og i Madrid. Dette stod i kontrast til de resultatene det franske diplomatiet hadde oppnådd i løpet av det første halvåret med undertegnelsen av charteret mellom NATO og Russland i Paris 27. mai (Founding-Act) og håndteringen av VEUs formannskap.[xvii]Den institusjonelle reformdelen av Amsterdam-toppmøtet ble av franske media omtalt som et plaster på såret for EU.  Krav om institusjonelle reformer med hensyn til Unionens østutvidelse ble bare delvis innfridd. Dette var ikke første gang. Foran EUs utvidelsesrunde i 1994 var Paris’ absolutte forutsetning at ingen utvidelse skulle finne sted før nødvendige reformer var innført.  Utvidelsen ble da likevel presset gjennom, mens de institusjonelle reformene ble utsatt til regjeringskonferansen (IGC) i 1996. Under forberedelsene til konferansen påpekte franskmennene at et positivt resultat av IGC var en “uunnværlig forutsetning” (préalable incontournable) hvis de skulle støtte neste utvidelsesrunde.[xviii] Men resultatet ble det samme i Amsterdam: Traktaten avstedkom så marginale endringer at man en stund vurderte ratifisering eller folkeavstemning som unødvendig, og viktige reformer ble utsatt til neste utvidelse, siden det ble bestemt at man skulle innkalle til ny konferanse med representanter fra regjeringene senest ett år før antallet medlemmer i EU oversteg 20. Mange frykter også at IGC hverken klarte å etablere EU som en troverdig sikkerhets- og forsvarspolitisk aktør med VEU i spissen - til tross for enkelte resultater - eller som en juridisk aktør.[xix] I virkeligheten kan Amsterdam-traktaten ha betydd enda et skritt mot et brudd med EUs tradisjonelle solidaritetslinje. Amsterdam institusjonaliserte muligheten for en økt differensiering mellom medlemslandene gjennom etableringen av et mer sak-til-sak-samarbeid, som “fleksibilitetsklausul” eller “konstruktiv avståelse” åpnet for. For enkelte land har denne fleksibiliteten blitt den eneste måten å løse problemer knyttet til EUs økende interessemangfold på og samtidig redde det som reddes kunne av Fellesskapets opprinnelige ambisjoner, selv om systemet i praksis kan vise seg ubrukelig over tid p.g.a. tunge beslutningsmekanismer.[xx] Til tross for allmenn misnøye fant man sluttresultatet i Amsterdam “tilfredsstillende nok” til å kjøre utvidelsesprosessen videre. Etter anbefaling fra EU-kommisjonen fremmet EU-toppmøtet i Luxembourg 12. og 13. desember 1997 forslag om å skille søkerlandene i to grupper. En gruppe vil kunne få et “respektabelt venteværelse” mens man fra mars 1998 vil starte reelle forhandlinger med seks land (fem ØSE-land pluss Kypros), med tanke på EU-medlemskap rundt 2003-2004. Om denne tidsplanen vil holde er det for tidlig å si noe om, men gjennomføres planen uten omfattende institusjonelle reformer vil det bety et nytt nederlag for Paris og et skritt videre i retning av “det vide Europa” - et stort frihandelsområde uten reelt politisk innhold. Fra fransk side har man varslet at en slik utvikling neppe vil aksepteres uten videre.

 

Man kan allerede skue konturene av en strategi bestående av to deler. Den første sikter mot en utsettelse eller en blokkering av østutvidelsen, siden denne for noen land - inkludert Frankrike - vil føre til dramatiske endringer i EUs eksisterende strukturer og berøre nasjonale interesser i større grad enn tidligere.[xxi] 2. oktober 1997 støttet Frankrike og Italia et belgisk forslag om å få inn i traktaten et forpliktende vedlegg hvor de tre landene truer med å nærmest “kvele” utvidelsesforhandlingene dersom institusjonelle reformer ikke innføres før den faktiske utvidelsen finner sted. Innenrikspolitisk er det i Frankrike bred enighet om en slik strategi. For å oppnå bedre nasjonale styringsmuligheter og avverge risikoen for en åpen krise med EU/ØMU, har man gått inn for å utsette ratifiseringen av Amsterdam-traktaten til etter Rådets beslutning i mai neste år vedrørende Frankrikes deltagelse i ØMU.  Det er i dag mye som tyder på at ratifiseringsprosessen vil bli meget omstridt og preget av enkeltes ønske om å blokkere Amsterdam-traktaten enten på grunnlag av manglende institusjonelle reformer i Unionen eller p.g.a. deres tradisjonelle opposisjon til maktoverføringer til EU.[xxii] Den andre strategien viser klare tendenser til en omdefinering av Frankrikes tradisjonelle europapolitikk som følge av utvidelsen av Unionen. Franskmennene vil tilpasse seg det nye Europa utad ved å spille på skillet mellom medlemmer og ikke-medlemmer av ØMU (og dermed gjenskape noe av l’Europe puissance), og innad ved å satse på fleksible samarbeidsformer hvor den tysk-franske alliansen ikke lenger vil måtte være toneangivende, men hvor man inngår allianser tilpasset den enkelte situasjon.[xxiii]

           

Amsterdam var et alvorlig tilbakeslag for den franske strategi som skulle heve EU opp til å bli en diplomatisk motvekt til USA. Chiracs ønske om en dramatisk styrking av FUSP (Felles utenriks- og forsvarspolitikk) og en tettere forankring av VEU i EU var to viktige forhandlingskort foran NATOs toppmøte i Madrid. I perioden rundt det franske parlamentsvalget var det fortsatt håp om få til både et kompromiss mellom USA og europeerne om NATOs europeisering og et felles europeisk standpunkt angående NATO-utvidelsen. En suksess i Amsterdam skulle øke sjansene for en automatisk videreføring av fremskrittene fra Berlin-toppmøtet i juni 1996. I stedet ble europeernes avmakt og deres behov for amerikansk lederskap på kontinentet nok en gang bekreftet. Selv uten reelt militært nærvær vil USA kunne forbli premissgivende for Europas strategiske og politiske oppbygging i lang tid fremover.[xxiv] Utfallet av konferansen gjorde at de amerikanske konsesjonene overfor europeerne i Madrid i større grad ble overflødige. Dette ble særlig illustrert i forhandlingene om AFSOUTH.  Den amerikanske analytikeren Simon Serfaty poengterte 28. juni i Le Point at “det franske kravet om sørkommandoen gikk i vasken med fiaskoen i Amsterdam”. NATOs toppmøte i Madrid viste også landenes ulike strategi med hensyn til europeiseringen av NATO og utvidelsesspørsmålet. Som nevnt tidligere hadde den franske regjeringen i over ett år prøvd å tvinge frem en europeisering av NATOs kommandostruktur, og det må nevnes at Paris fikk bred støtte for dette på toppmøtet i Berlin i juni 1996. En rask løsning var forventet på NATOs toppmøte i desember samme år. I stedet mistet Paris initiativet etter som Madrid-toppmøtet nærmet seg og franskmennenes ambisjonsnivå steg.[xxv] Madrid - som skulle handle om både europeiseringen av Alliansen og dens utvidelse -  hadde utvidelsen i sentrum og skjøv europeiseringen i bakgrunnen (på NATO-toppmøtet i desember 1997 vedtok man en ny kommandolinje). Franskmennene kom til Madrid totalt avvæpnet, siden de allerede hadde kastet sine to viktigste kort på bordet; reintegringen og vetoretten over utvidelsen.  Utspillet vedrørende vetoretten i forbindelse med utvidelse var upopulært og vanskelig av flere grunner:

 

·      Paris slo fast så tidlig som i desember 1995 at det ikke var aktuelt å bruke NATOs utvidelse som “gissel” for de franske kravene.

 

·      Chiracs løfte om NATO-medlemskap til flere østeuropeiske land før år 2000 gjorde en blokkeringsstrategi i Madrid nærmest umulig.

 

·      Washington og Bonn klarte tidlig å skape konsensus rundt de tre første landene som skulle velges. En fransk vetorett som inkluderte disse landene, kunne oppfattes som selvmotsigende. Spørsmålet om hvor hensiktsmessig innlemmelsen av Polen, Den tsjekkiske republikk og Ungarn i det hele tatt var, dukket opp for sent på dagsorden.

 

Enkelte hevdet at Paris’ støtte til en stor utvidelse var strategisk riktig.[xxvi] Men utspillet ble også tolket av flere som et vikarierende motiv for å få sørkommandoen. Landenes støtte til Romania og Slovenia forsvant underveis, og toppmøtets slutterklæring åpnet bare for mulige utvidelser innen kort tid. Slovenia og Romania ble nevnt i separate avsnitt, noe som utløste en ny fransk-amerikansk krangel. Franskmennene påstod at erklæringen innebar at begge land nærmest automatisk måtte bli NATO-medlemmer ved neste utvidelsesrunde, noe som USA benektet på det sterkeste. Madrid munnet ut i en klar diplomatisk seier for USA og Tyskland, og i en ytterligere marginalisering av Frankrike. Chiracs forsøk på å trekke inn kostnadene for utvidelsen inn i debatten og bruke argumentet som en slags motstandsplattform, ble avverget i desember 1997 etter at nye beregninger - som viste en kostnadsreduksjon på 95% i forhold til tidligere estimeringer - ble lagt frem.[xxvii] På NATOs forsvarsministermøte 2. oktober 1997 kunngjorde Frankrikes nye forsvarsministeren Alain Richard landets offisielle beslutning om å stanse tilnærmingsprosessen inntil videre og “å vente på nye tilbud fra NATO”. Stansingen innebærer likevel ikke at man går tilbake til det som var situasjonen før 1995. Tvert imot virker det som franskmennene er interessert i å øke sin deltagelse i CJTF, VEU/NATO eller i NATOs Partnerskap for Freds (PfP) strukturer og operasjoner. Det ser heller ikke ut som om landets ratifisering av utvidelsen vil by på problemer, selv om enkelte mener at man ikke kan avskrive muligheten for at motstandere med ulike politiske motiver går sammen for å hindre NATOs utvidelse.[xxviii] Det mest interessante fra fransk side høsten 1997 var en mindre vektlegging av den politiske dimensjonen og en økt fokusering på konkrete samarbeidsformer. Dette ble illustrert av statsministeren i en tale fra 4. september, hvor han ga uttrykk for et ønske om å “starte fra bunnen” ved å bygge opp europeernes intervensjonspotensial og rasjonalisere forsvarsindustrien på nasjonal og europeisk basis.[xxix]

 

 

Gjennomføringen av Forsvarets reformplan

 

I Hviteboken som Balladurs regjering la frem i 1994, var hovedmålet å gi Forsvaret nødvendige midler til å føre en mer intervensjonistisk politikk.[xxx] Forsvarsreformen som presidenten lanserte i februar 1996, brøt på ingen måte med den nyskisserte doktrinen. Nedskjæringene og avviklingen av verneplikten skulle sanere (forsvars)budsjettet, muliggjøre en rasjonalisering av våpenindustrien og frigjøre midler til styrkenes profesjonalisering. Utgiftene skulle reduseres med 100 milliarder i perioden 1997-2000, noe som omtrent tilsvarte prisen på opprettelsen av en profesjonell hær på 130.000 eller 140.000 mann.[xxxi] Reformen ble igangsatt parallelt med tilnærminger til NATO og forhandlinger om Alliansens kommandostruktur og CJTF. Det var altså fullt samsvar mellom de øvrige diplomatiske målsettinger og omleggingen av Forsvaret. I juni 1997 ga den nyutnevnte statsministeren sin støtte til presidentens reformplan. Han gjorde det likevel klinkende klart at styrkenes profesjonalisering var underordnet regjeringens øvrige prioriteringer som er kampen mot arbeidsledigheten og kvalifiseringen til ØMUs siste fase. Lionel Jospin igangsatte i juni et økonomisk program som legger opp til 700.000 nye arbeidsplasser frem til 2002 - mesteparten finansiert av det offentlige - og en gradvis reduksjon av arbeidsuken fra 39 timer til 35 i perioden 1998-2002. Planens mulige konsekvenser for økonomien er vanskelig forutsigbare, men mange reiser tvil om regjeringen i det hele tatt vil klare å kombinere gjennomføringen av sysselssettingsplanen og oppfyllelsen av Maastrichts konvergenskrav. Enkelte frykter at kampen mot budsjettunderskuddet vil kreve flere ofre. Frankrikes forsvar har lenge vært spart for nedskjæringer. Mens man på begynnelsen av 90-tallet reduserte forsvarsbudsjettet med 10% i Frankrike, kuttet det amerikanske forsvaret sitt budsjett med 40%. De siste årene har derimot nedgangen vært markant. Forsvarets nye langtidsmelding for 1997-2002 avløste den forrige langtidsmelding kun to år etter den sistnevnte trådde i kraft. 1997-2002-meldingen forutså en stagnasjon i forsvarsutgiftene. I virkeligheten har den årlige reduksjonen ligget på omtrent 10% over det nivået som var vedtatt. Hardest rammet er Hæren og de sivile ansatte. Etter maktskiftet “lovet” den nye regjeringen at de nye nedskjæringene for 1998 (8,5%) skulle være et “unntak”. Men få måneder senere luftet Jospin tanken om at komprimeringen av forsvarsbudsjettet vil fortsette i 1999. Dette førte til sterke reaksjoner fra både politiske (inkludert presidenten) og militære aktører, noe som i fransk sammenheng er ytterst sjeldent. Den nye forsvarsminister Alain Richard gikk et skritt lenger og antydet at reformplanen i sin nåværende form er truet, og at den vil måtte revideres allerede i 1999.[xxxii] Noen har allerede slått alarm og varslet om at smertegrensen for hvor mye forsvarsreformen kan tåle av nedskjæringer, er nådd.[xxxiii] Det bør i denne sammenheng nevnes at ingen reform av Forsvaret har vært fullstendig gjennomført siden de Gaulles reform i 60-årene - hverken med hensyn til politiske eller økonomiske målsettinger.

 

Ved inngangen av 1998 er Frankrikes diplomatiske stilling mer komplisert enn for et halvt år tilbake. Regjeringsskiftet skapte en splittelse på toppen av beslutningsprosessen. Selv om presidenten og regjeringen ofte har talt med én stemme, vet man av erfaring at denne konstellasjonen mangler dynamikk. Denne situasjonen skadet direkte eller indirekte de franske posisjonene ved to avgjørende anledninger: avslutningen av IGC og NATO-toppmøtet i Madrid. Ingen av gangene vant franskmennenes prioriteringer frem. EUs utvidelse fortsetter for tiden til tross for manglende institusjonelle reformer og klare fremtidsperspektiver. Mange frykter at NATO utvides i 1999 uten hverken en dyp gjennomgåelse av utvidelsens betydning og konsekvenser eller en reell omfordeling av ansvarsfordelingen mellom amerikanere og europeere. Tilnærmingsprosessens stans kan også innebære for Paris at den strategiske luke som var tiltenkt Frankrike i NATO-systemet etter overgangen til den nye kommandostrukturen, nå kan gå til en annen mellomstormakt. Dette vil kunne akselerere EUs politiske dreining mot Øst- og Sentral Europa og dermed styrke Tysklands posisjon i Europa.[xxxiv]

 

Dette perspektiv reiser spørsmål rundt Frankrikes forsvarspolitisk - og den diplomatiske handlefrihets videre skjebne. Etter slutten av den annen verdenskrig har franske forsvarspolitiske holdninger overfor Europa vært preget av svingninger mellom en transatlantisk opsjon (bilateral eller gjennom NATO) og en utelukkende vesteuropeisk forankring (VEU, ECD, Foucher-planen, osv.). Når ingen av disse opsjoner var aktuelle p.g.a. landets forhold til USA eller Tyskland, prioriterte man gjerne en mer selvstendig linje (utmeldelsen av NATOs integrerte strukturer i 1966 og oppbyggingen av det kjernefysiske arsenalet i 70- og 80-årene, men også landets holdning til Russland). Denne situasjonen vedvarte stort sett frem til undertegnelsen av Maastricht-traktaten i 1992 og utgivelsen av Balladurs Hvitebok i 1994. I begge dokumenter påpekte man at Europas forsvar i lang tid fremover måtte defineres i forhold til Alliansen, dvs. USAs nærvær på kontinentet. Utnevnelsen av Jacques Chirac til presidentskapet i 1995 satte Frankrikes retur i «et nytt NATO» igjen på dagsorden, mens franskmennenes interesse for VEU gradvis avtok. Utfallet av IGC sommeren 1997 med hensyn til manglende fremskritt i FUSPs og VEUs nye status som mellomledd mellom EU og NATO - som i virkeligheten innebærer at VEU nå står nærmere NATO enn EU - tyder på at den transatlantiske dimensjonen seiret til slutt. Franskmennene får ikke spille den rollen de hadde tenkt å spille, samtidig som de vanskelig kan vende tilbake til en rent europeisk forsvarspolitiske løsning. Sannsynligheten for at lederne velger den gjenstående opsjonen (selvstendigheten) er liten, siden bortfallet av en direkte militær trussel - som kunne forklare høye forsvarskostnader og en vedvarende økonomisk krise - tvinger frem andre valg. Det er dessuten slående å se at selv forsvarspolitiske prioriteringer har blitt mer diffuse. Enkelte observatører snakker sterkt imot både den franske tilnærmingen til NATO og Forsvarets profesjonalisering. De hevder at Frankrike i økende grad blir dratt inn i NATO-operasjoner som ikke nødvendigvis vil gagne nasjonale interesser, samtidig som andre vitale forsvarspolitiske målsettinger vil bli nedprioritert som følge av intervensjonenes kostnadsnivå. [xxxv] Andre legger derimot vekt på at NATO før eller senere utvannes p.g.a. utvidelser og oppdragenes mangfold. Disse hevder at NATO vil da kunne utvikle seg til noe mer à la carte samarbeid, og at NATOs kommandostrukturs betydning vil avløses av den konkrete fordelen av å ha evner til å delta i sak-til-sak-koalisjoner hvor USA ikke vil være nøkkelelementet.[xxxvi] For dem blir det desto viktigere i fremtiden å sikre seg de nødvendige midlene for å føre en slik politikk.

 

Etter sommerens skuffende resultater er risikoen dermed større for at europeerne nok en gang vil prioritere økonomiske hensyn fremfor forsvarspolitiske. Denne situasjonen minner på mange måter om utfallet av ECD i 1954, hvor Europas sikkerhets- og forsvarspolitikk ble overlatt til USA, mens europeerne nøyde seg med å utvikle det økonomiske samarbeidet. Den reflekterer også det nye geostrategiske kart i Europa etter bortfallet av Sovjetunionen. I en lavspent situasjon blir også betydningen av å være en militær hovedaktør skjøvet i bakgrunnen, mens kampen om det økonomiske hegemoniet trappes opp. I denne sammenheng står nå valutaunionen som EUs viktigste politiske prosjekt i en situasjon med gradvis økonomisk blokkdannelse. Frankrikes medlemskap i ØMU innebærer to viktige fordeler som på en måte svarer til landets tradisjonell forsvarspolitiske målsettinger. Gjennomføres pengeunionen etter franske premisser vil den sikre en viss kontrollmulighet over Tysklands økonomi ved å redusere landets innflytelse i Øst- og Sentral-Europa og styrke franskmennenes rolle i EU. På lengre sikt vil ØMU kunne spille over på Tysklands egne forsvarspolitiske prioriteringer, og påvirke disse siden Tyskland samtidig vil være USAs fremste forsvarspolitiske “partner” og amerikanernes monetære motpart gjennom Tysklands deltagelse i ØMU. Valutaunionen står altså sentralt i en avklaring av fransk-tyske relasjoner, men også muligens tysk-amerikanske. Dette vil få konsekvenser for Frankrikes egne ambisjoner. Medlemskapet i ØMU krever omfattende ressurser fra medlemsstatene. Det vil ikke nødvendigvis være tilstrekkelige midler til å føre flere politiske kurser samtidig. Man frykter at den franske regjeringen innen kort tid vil bli stilt overfor det avgjørende valget mellom en betydelig forsvars- og sikkerhetspolitisk rolle på kontinentet - som stemmer med landets tradisjon men som vil være kostbar - og en ledende stilling i den nye europeiske valutasonen. Utviklingen av den innenrikspolitiske situasjonen i 1997 med parlamentsvalget og utfallet av EU-toppmøtet i Amsterdam og NATO-toppmøtet i Madrid har hittil vist at valget i stor grad er truffet fra fransk side. I ØMUs startperiode i 1999 og frem til presidentvalget i 2002 vil den franske regjeringen mer enn noensinne være bundet til sine valgløfter. Den vil være nødt til å bruke alle midler til å redusere arbeidsledigheten, skape vekst og unngå ØMUs sanksjoner, samtidig som den vil anstrenge seg for å unngå en kollisjon mellom den langsiktig forsvarspolitiske strategi - i hvilken landets forsvars reformplan står sentralt  - og realøkonomiske hensyn. Lykkes ikke denne strategien, vil målsettingene som forsvarsreformens plan la opp i 1995, kunne komme under adskillig større press enn det som hittil har vært tilfelle.

 

 

Oslo, desember 1997 - januar 1998.