Frankrike og ESDP :

gammel aspirasjon, ny synergi

 

 

 

Denne artikkelen er et utdrag fra rapporten utgitt av Europa-programmet Den europeiske sikkerhets- og forsvarspolitikk (ESDP); utfordringer og muligheter for Norge. Europa-programmet 2002.

 

 

 

“It is time that Europe thought about  ensuring by itself its own defence… Today, the aim must be to replace the American defence of Europe with an autonomous European defence.”
Forsvarsminister Jean-Pierre Chevènement, oktober 1987.

 

Franske nasjonale interesser, behov og oppfatninger av utfordringer og trusler

 

Frankrike har i løpet av de siste 500 år kriget mot spanjolene, italienerne, østerrikerne og tyskerne. Mellom 1515 og 1945 kom Frankrike 23 ganger i konflikt med de tyske statene, hvorav 16 på germansk jord, og de andre på fransk jord. I mellomtiden ble Frankrikes en av verdens største kolonimakter. Perioden etter 1945 utgjorde et dobbelt problem for franskmenn. For det første satte de seg i kolonikriger i Indokina og Algerie, to kriger som la beslag på velstanden i en periode hvor landet skulle bygges opp igjen etter krigen. Samtidig mistet landet sin forsvarspolitiske selvstendighet som følge av Den kalde krigen. Det hindret ikke at Frankrike spilte en diplomatisk rolle som ikke stod i proporsjoner med landets egentlige tyngde. Den Ve republikk, med de Gaulle i spissen, bygde opp et prestisjefylt rammeverk for landets diplomati. Dette rammeverk har vært et konstant grunnlag for den forsvarspolitiske diskursen. Fire presidenter overtok makten etter de Gaulle. Ingen brøt med hans utenrikspolitiske kurs.

 

Ved slutten av den kalde krigen kom Frankrike i en situasjon som innebar positive og negative aspekter:

 

·      For første gang i landets moderne historie var Frankrike ikke lenger truet på landegrensene. Betydelig ressurser kunne brukes til andre typer operasjoner.

·      Bortgangen av Den kalde krig førte til at den kontinentale fienden opphørte samtidig som den direkte betydningen av den maritime garantisten ble redusert. I utgangspunktet ga denne situasjonen Frankrike ny handlingsfrihet for å etablere en form for europeisk militær allianse som franskmennene skulle være en motor for.

·      Omveltningen i 1989-90 påvirket franskmennenes oppfatning av hvilken identitet Frankrike hadde i Europa. I over lang tid hadde Frankrike forsvar vært tenkt på grunnlag av den øst-vest konfrontasjonen og med den klare målsettingen om å overkomme den bipolare verdenen. Frankrike var en uavhengig partner i Alliansen, med autonome militære kapasiteter og atomvåpen. Det ga landet handlefrihet og en spesiell tyngde mht. Afrika, den tredje verden og avspenningspolitikken i Europa.

·      En retorikk som gjorde den militære makten til et verktøy for en universell og original utenrikspolitikk ble mer vanskelig å forsvare, samtidig som Frankrikes militære doktrinen, som kombinerte atlantisk solidaritet med nasjonal selvstendighet ble svekket. Det slo spesielt ut mht. retorikken om atomvåpens rolle som ultime beskyttelse av landets integritet. Slutten av Den kalde krigen, fordi den gjør om europakartet, destabiliserte den konseptuelle tankegang som franskmennene brukte for å tenke sin diplomatiske og militære handling.

 

I dag er tre sentrale faktorer retningsgivende for Frankrikes strategiske analyse. For det første blir økonomien blir stadig viktigere i forhold til den militære makten. For det andre er besittelsen av atomvåpen fremdeles viktig for tradisjonelle kaldkrigs konflikter, men ikke et passende verktøy for krisehåndteringen. Til slutt frigjorde Sovjets kollaps USAs militære kapasitet. På denne måte ble det franske bidraget til kollektivforsvaret mindre viktig.

 

Den nye sikkerhetspolitiske scenen blir betegnet som en blanding av stater som er meget strukturerte og andre ustabile områder, en sårbar fred i Europa, en rekke spenninger som skyldes grenseuoverensstemmelse, alvorlige økonomiske mangler i store deler av verdenen, religiøse og etniske bevegelser som kan true vårt kontinent og til slutt risikoer for biosfæren.

 

Den nye geostrategiske situasjonen analyseres slik at det finnes per i dag tre typer ”klassiske trusler” for Frankrike og EU/Europa som sådan. Den ene er uorden i de eks-Warsawa landene pga. nasjonalisme eller totalitarisme. Den andre er  en eventuell trussel skapt av en ”rogue state”, og den siste kan være en trussel mot franske territorier utenfor Frankrike (DOM-TOM).

 

For Europa sin del forblir Balkan et spenningsområde som gjør at dets stabilisering vil ta lang tid og kreve omfattende ressurser. I Russland har den økonomiske, finansielle og sosiale krisen gått sammen med en viss resentralisering og en styrking av den politiske strukturen og av presidentens makt, samtidig som Tjetjenia har vært håndtert på en utelukkende  militær måte, noe som kunne føre til en destabilisering av hele Nord-Kaukasus område.

 

Utenfor Europa kan Frankrike trues av en bue som består av Middelshav-Afrika-Midtsøsten, dvs. regioner hvor man finner stater utsatt for kronisk strukturell ustabilitet. Samtidig forekommer enkelte makters ambisjoner og spredningen av masseødeleggelsesvåpen i regioner som er dårlig kontrollert av de regionale eller internasjonale institusjoner. I tillegg til dette kommer det en rekke trusler  utenfor de tradisjonelle mellomstatlige relasjoner (nasjonalistiske eller terrorbevegelser, mafiaen, våpensalg eller narkotikahandelen). Disse truslene kan forekomme som tradisjonelle militære handlinger, terrorisme og dataterrorisme i form av symetriske eller asymetriske trusler.

 

Franske interesser eller territorier utenfor Europa kan også utsettes for ustabilitet. I Sentral-Amerika og Caraïbene er situasjonen i Haïti  og i Colombia ikke stabilisert. Det gjelder også Comorene, som fremdeles utsettes for fare for løsrivelse fra Anjouan. I Stillehavet skjedde to statskupp nær Ny-Caledonia (Fidji og Salomon)

 

Mht. den nye strategiske situasjonen definerte franskmennene i hvitboka fra 1994 et hierarki for ivaretakelsen av nasjonale interesser for perioden etter Den kalde krigen. Man snaker først om vitale interesser, dvs. forsvaret av den territorielle integriteten, utøvelsen av suvereniteten, beskyttelsen av befolkningen, deretter om strategiske interesser, dvs. bevaring av freden i Europa og i øst og syd, beskyttelsen av vitale områder for den økonomiske aktiviteten, bevaringen av handle- og kommunikasjonsfriheten, sikkerhet av energiforsyningen, og til slutt om maktinteresser, dvs. tilknyttet Frankrikes internasjonale forpliktelser som kjernefysisk makt, fast medlem i sikkerhetsrådet, og som land forpliktet i en rekke forsvarsavtaler.[i]

 

Disse interessene skal ellers brukes til å ivareta Frankrikes vitale interesser mot alle former for aggresjon, bidra til sikkerheten og forsvaret av det europeiske og det middelhavsområdet med tanke på tilblivelsen av en felles europeisk forsvarspolitikk, bidra til handlinger som fremmer fred og sikrer at internasjonale lover respekteres, og styrke organisasjonene som vanligvis er ansvarlige for det sivile forsvaret av territoriet. Det er viktig å notere seg at de to sistnevnte på bekostning av den første. Beskyttelsen av landets strategiske og maktinteresser har dermed fått økt betydning i de nye offisielle dokumentene i forhold til f.eks. den siste hvitboka fra 1972.

 

Seks mulige krisescenarier[ii] uttalt både i hvitboka og i nyere tekster er:[iii]

 

·      scenario 1 : regional konflikt som ikke truer landets vitale interesser (kan dukke opp hvor som helst i verden, men gjelder i første omgang Europa, Middelhavet og Midtøsten)

·      scenario 2 : regional konflikt som kan true landets vitale interesser. Kan gjelde for en regional konflikt som involverer en atommakt og hvor situasjon kommer ut av kontroll (Europa, og på langt sikt Midtøsten)

·      scenario 3: trussel mot landets territoriale integritet utenfor Europa. Ikke aktuelt i dag.

·      scenario 4 : iverksettelsen av bilaterale forsvarsavtaler. Sterk sannsynlighet, henger ofte sammen med tilbaketrekning av franske eller utenlandske borgere  (Afrika, Midtøsten hvor Frankrike har avtaler)[iv]

·      scenario 5 : operasjon i favør av den internasjonale rettspraksis. Som regel lav intensitet, men kan i visse tilfeller føre til regional konflikt. Det er særlig langtidsmeldningen for forsvaret i 2015 gjelder (50.000 menn, eller 30.000 for ett år, mens 5000 menn er engasjert et annet sted, osv) (Europa, Afrika, Midtøsten, Caraïbene)

·      scenario 6:  ny hovedtrussel mot Vest-Europa

 

Tre grunnleggende forsvarspolitiske prioriteringer munner dermed ut fra disse seks scenarier. For det første skal Frankrike sikre til enhver tid sin strategiske selvstendighet når det gjelder avskrekking, etterretning, kommando og handlingsevne. Videre skal landet bygge opp en intervensjonsstyrke som kan operer langt fra Frankrike (noe som forutser en omdefinering av forholdet mellom Frankrike og NATO). Til slutt går man inn for en oppbygging av et europeisk forsvar, særlig med vekt på militært og forsvarsindustrielt samarbeid. [v] Uansett hvilket scenario som skulle gjelde er det konsensus om at landet skal beholde evnen til å projisere 50.000 mann utenfor Frankrikes territorium.

 

Det institusjonelle rammeverk som skal brukes til å forebygge de direkte eller indirekte truslene som kan true den internasjonale orden er første og fremst FN, som er den eneste organisasjon som kan ramme inn de internasjonale relasjoner, og med få unntak, som kan beordre voldsbruken. Frankrike betrakter dermed at enhver regional intervensjon må besluttes av sikkerhetsrådet. Dette ble påpekt av både Chirac og Jospin ved flere anledninger[vi]. FN har til og med gjort sitt et begrep som franskmennene hadde lansert på begynnelsen av 90-tallet med ”humanitær involvering”. Problemet er imidlertid at FN ikke disponerer egne forsvarsmidler, og må støtte seg på medlemslandenes bidrag.

 

Videre påpeker franskmennene gang på gang at NATO er for tiden i Europa den eneste internasjonale organisasjon som er operasjonell. NATO forblir dermed ”det sentrale elementet for Europas kollektive forsvar”[vii]. Frankrike, som vil beholde sin spesielle tilknytting til NATO, ser som en målsetting å utvikle med de andre europeiske land en felles forsvarsidentitet, med koherente og tilstrekkelige midler for å gi EU en reell strategisk selvstendighet i forhold til USA. Av strategiske og økonomiske hensyn skriver Frankrikes forsvarspolitikk seg inn i etableringen av FUSP, som Chirac sa gjentatte ganger [viii].

 

Det kan også være verdt å notere at refleksjonen om Frankrikes nye forsvarspolitikk skriver seg inn i et strategisk brudd med fortidens praksis[ix] Tidligere var forsvarskonseptet rent forsvarsorientert. Erfaringene fra Den andre verdenskrig og avkoloniseringen, og senere i løpet av Den kalde krig, styrket Forsvarets rolle som forsvarsmur mot en ytre fiende. I forhold til en meget konkrete fiende var forsvarsdoktrinen klar : avskrekkingen utgjorde kjernen i det militære konseptet. Avskrekkingen var til enhver tid et bevis på en form for maktposisjon, en strategisk uavhengighet, og franskmennenes teknologiske og industrielle vilje. Slutten av Den kalde krig og de siste prøvespreningene i 1995 ga inntrykket av at konseptet var blitt avleggs. Men man bør huske at det opprinnelige konseptet ikke var rettet utelukkende mot Sovjet, men var allsidig (tous azimuts). På denne måte er dette konseptet atskillig mer offensivt i dag enn tidligere. Frankrike kan bli trukket inn i en krig som ikke er sin og få problemer med å intervenere på områder hvor franskmennene har en spesiell innflytelse. Den tradisjonelle avskrekking hadde som hovedprinsipp å forhindre krig. Det nye trusselbildet og profesjonalisering av styrken, samt deres projisering, indikerer derimot at man får økt evne til å utføre krig , alene eller sammen med andre i multinasjonale fora. I 1996 besluttet president Chirac dessuten å avskaffe verneplikten og å gå over til profesjonelle styrker i redusert format og med en langt mer fleksibel doktrine. Projiseringen og internasjonaliseringen av oppdragene gis langt høyere prioritering. Multilateralismen har dermed påvirket forsvarsdoktrinen i retning av mer modularitet og interoptabilitet. [x]

 

Et siste punkt som kan nevnes er at Frankrike etter 1945 har alltid ønsket etableringen av en form for europeisk forsvar som skulle sikre europeerne en viss selvstendighet i forhold til stormaktene og som kunne gi dem en sentral rolle. ESDP, i sin nåværende form, oppfyller på langt nær franskmennenes håp. ESDP Internt bygges ESDP ut på bakgrunn av mellomstatligheten,  noe som sikrer landets suverenitet. Frankrikes vil kunne beslutte enten å spille en sentral rolle i en operasjon eller å bruke prinsippet om ”konstruktiv avståelse” for å ikke være med. Videre vil enstemmighetsprinsippet om ESDP også sikre at suvereniteten taes være på. Eksternt betyr ESDP også en styrking av EUs globale rolle som er i tråd med franskmennenes visjon av en ny global orden som er dominert av en eneste gjenværende stormakt (som de kaller hypermakt), og som må på en eller annen måte balanseres gjennom tilblivelsen av en ”multipolær verden”.[xi] I den fortsand blir  ESDP  en sentral katalysator for både tilblivelsen av EU som en balanserende makt til USAs innflytelse og for fransk innflytelse i EU og mer globalt. I denne sammenheng er ESDP og valutaunionen to sider av samme sak. ESDPs evne til å foreta en operasjon enten med NATO eller autonomt sikrer dessuten Frankrikes interesse både i EU og NATO. Særlig autonome operasjoner vil øke landets tyngde.[xii]

 

Nasjonal forsvarsstruktur- og budsjett

 

Forsvarets omlegging

 

Mellom 1958 og 1969 satt franskmennene i praksis en forsvarspolitikk som var bygd på Frankrikes selvstendighetsstilling i Alliansen, tilblivelsen av et kjernefysisk arsenal og motstanden mot et integrert forsvarssystem. Dette systemet ble satt i praksis fra 1960 og forutså to ting. For det første skulle mesteparten av forsvarsbudsjettet gå til atomvåpen. For det andre skulle omfanget av styrkene gå ned fra over én million i 1960 til 560.000 i 1969. Satsingen på atomvåpen som bruk av den svake mot den sterke var underlagt tre prinsipper; en allsidig avskrekking, et umiddelbart og massivt svar og en full kjernefysisk uavhengighet. Mellom 1969 og 1989 forble dette systemet meget stabilt. Forsvarsdoktrinen fra 1972 ble hovedreferanse for Pompidou, Giscard og Mitterrand. Spesielt Mitterrand i sin første mandat videreførte den politiske arven fra de Gaulle.

 

Mellom 1990 og 1995 ble mange praktiske reformer foretatt på ulike områder. Det gjelder styrkenes format, forsvarsgrenenes organisasjon og kommandostruktur, eller alliansene. Det som ble et problem var å finne et nytt veiledende teoretisk operasjonelt prinsipp for bruken av styrkene. Det måtte komme i en situasjon som ikke førte til nye splittelser som etter nederlaget i 1940. Tredve år med forsvarspolitisk konsensus munnet ut i behovet for prinsippet som ikke skapte strid. Det var nettopp essensen i hvitboken fra 1994. På mange måter skisserte den kompromissløsninger mellom gamle dogmer og nye prioriteringer. Den unngikk å definere nærmere spørsmålet om strategisk autonomi ved å ikke presisere forskjellen mellom ”vitale interesser” (som krever autonome midler) og ”strategiske interesser” (som kan oppnåes f.eks. via allianser eller koalisjoner). Den klarte heller ikke å finne en akseptabel balansegang mellom avskrekking og multinasjonale operasjoner.

 

Det endelige skrittet mot en full omorganisering av Forsvaret ble tatt av president Chirac i februar 1996. Prosessen avspeiler en ny geostrategisk situasjon preget av to faktorer : for det første er forholdet mellom atomvåpen og konvensjonelle styrker snudd opp-ned.[xiii] På denne måte er forsvarsdoktrine fått igjen noe av den dynamikken den tradisjonelt har hatt før Den kalde krigen. For det andre er styrkeengasjement i multinasjonal sammenheng en absolutt forutsetning for Forsvarets nye oppgaver. omleggingsprosessen berører samtlige forsvarsgrener, men enda mer spesielt Hæren, hvor de vernepliktige normalt spiller en sentral rolle. Den medfører en dyp omorganisering av styrkene pga. styrkenes og enhetenes reduksjon, og endrer arbeidsforholdene til de militære. Samtidig ledsages styrkenes profesjonalisering av en ny militær doktrine. Det hele (den fysiske prosessen og endringen av doktrine) utgjør det man kaller på fransk en forvandling (refondation).

 

Forsvarsomleggingen begynte i 1996, og har gitt seg to konkrete tidsfrister. Innen 2002 må Frankrike ha fullført profesjonaliseringen av styrkene. Innen 2015 skal landet disponere et helt nytt forsvar. [xiv] En profesjonell og mer kompakt hær skal etter hvert bygges opp med bedre utstyr for bl.a. operasjoner utenfor landegrensene. Ved 2015 blir Hæren redusert med opp til 36% og vil være basert på fire enheter : (panserstyrke, mekaniserte styrke, hurtig panserreaksjonsstyrke og en infanteri angrepstyrke). Marinen blir redusert med 19% og vil bli basert på en strategisk styrke, en luft-marine enhet og en styrke med kjernefysiske Ubåter. Luftvåpen vil bli redusert med 24% og vil ha cirka 300 fly (Rafale) for alle typer operasjoner.[xv] Militærpolitiet blir den eneste forsvarsgren som vil øke (5%). Det er planlagt en rekke materiell anskaffelser i løpet av denne perioden : satteliter (Helios II, Horus og Syracuse III), stridsvogner (Leclerc/Tigre), kampfly (Rafale for både marinen og luftvåpen), helikopter (NH 90), antiluft fregatter (Horizon), kjernefysiske  U-båter og smarte våpen.

 

Spesielt Hærens omorganisering er omfattende. I løpet av 1997 ble 20 regimenter og 34 enheter lagt ned. 1998 utgjorde en viss pause i prosessen (bare 5 regimenter ble oppløst), mens man i 1999 oppløste totalt 15 regimenter. I løpet av de siste ni årene har man dermed redusert Hærens størrelse med 155.000 mann og hundre regimenter og enheter. Den nye Hæren burde bestå av 136.000 mann i 2002.[xvi] Reduksjonen av mannskapet på hele 37% kombineres med en omorganisering av forsvarsstrukturene. Man har gått bort fra det gamle statisk divisjonsmønster som strukturerte Hæren i to hundre år for å prioritere langt mer fleksible løsninger hvor man setter sammen komponenter i forhold til en operasjons behov. Der ligger prinsipper som ”modularitet” og ”kapasitetsbesparelser” sentralt. Hæren må kunne til enhver tid sende ut 50.000 mann i 2002 på følgende måte: 30.000 mann som en del av en koalisjon, 5000 i en hel fransk sammenheng og 9500 for utsending til oversjøiske territorier. Samtlige store enheter, inkludert den hurtige aksjonsstyrken som ble oppbygget i 1983, blir oppløst.

 

Hærens kommando enhet ble også reformert. Den består nå av tre hovedkjeder. Den første er funksjonell, den andre er teknisk og den siste organisk. Den funksjonelle kjeden består av to deler, den ene operasjonell og den andre logistikk. Den operative enheten ledes av kommando for bakkeintervensjonsstyrke (CFAT) som flyttet til Lille i 1998. Denne kommando har fire generalstaber (Besançon, Marseille, Nantes, Limoges) og fire kombinerte brigader hvorav en aeromobile og den tysk-franske brigaden (dvs. 41 regimenter). Den logistiske delen omfatter en kommando for bakkelogistikk (CFLT) som er basert i Monthéry, med to støttebrigader bestående av 19 regimenter). Den tekniske kjeden inkluderer i tillegg til fire sentrale enheter kommandoen for utdanningen av Hæren i Tours, kommandoen for doktrinen og enseignement superieur i Paris og et kontor for militære ansatte i Hæren også i Paris. Den organiske kjeden, dvs. territoriale, omfatter fem militære regioner for Hæren (Paris, Lyon, Bordeaux, Rennes og Metz), 2 maritime regioner (Brest og Toulon), 2 luftregioner (Villacoublay og Bordeaux) og 7 regioner for den militære politistyrken, også kalt Gendarmerie.

 

Det må noteres at hærens omorganisering i retning av avviklingen av de tunge enhetene (divisjoner) og deres erstatning med lettere strukturer som brigader og regimenter som kan settes under brigadene, samt ”styrkesgeneralstaber” (Etats-Major de Forces) har økt behovet for et styrkereservoar som kan disponeres innen kort tid og som er perfekt tilpasset en gitt situasjon. I Kosovo har de franske styrkenes evne til å tilpasse seg multinasjonale strukturer vært bekreftet når det gjelder doktrine, materiell og ansatte.[xvii] Et annet spørsmål av interesse er hvordan franske tropper samarbeider med andre land. Siden operasjonene i Bosnia og i Kosovo har Hæren tatt igjen svakhetene. Den bilaterale erfaringen som man fikk med den fransk-tyske brigade, erfaringene fra Eurocorps (Frankrike, Italia, Tyskland og Spania) og innenfor ARCC er grunnlaget for den interoptabilitet som skal utvikles videre. I Kosovo ble franske styrkers evne til å bli integrert i en større enhet bekreftet når det gjelder doktrinen, utstyr og bemanning. 

 

Tre hoveddokumenter på 90-tallet (hvitboken fra 1994, konseptet for styrkebruken fra 1997 og langtidsmeldingen for Forsvaret for 1997-2002) beskriver to hoved funksjoner for franske styrker utenfor det nasjonale territoriet : forebygging og projisering.[xviii] De to funksjonene bygger på de samme midlene og de samme styrkene (etterretning og utstasjonerte styrker. For å klare disse to strategiske oppgaver har man etablert en rekke ”operative hovedferdigheter”  som Forsvaret må kunne beherske. Disse er interoptabilitet mellom styrkene, kommandokapasitet, informasjonskontroll (C3R), kapasitet til å deployere styrker og kapasitet til å skaffe seg kontroll over omgivelsene. Tl slutt har reduksjonen av styrkene pga. profesjonaliseringen blitt kompensert med det doble prinsippet om modularitet og styrkereservoar.

 

Projiseringen defineres som en ”kapasitet til å innsette konsekvente midler fra det nasjonale territoriet og på lang avstand” (konsept 97). konseptet svarer til fem av de seks scenariene som skisseres i hvitboken. Kapasiteten til å projisere er dermed logisk definert fr fransk side som ”hovedprioriteringen for den konvensjonelle delen av våre styrker”. Til forskjell fra forebyggingen, hvis handlingsrom er ubegrenset, må projiseringen svarer til et fåtall konkrete scenarier for en militær intervensjon[xix]:

 

Frankrikes bidrag til EUs utrykningsstyrke

 

Frankrike har siden 1996 vært involvert i bortimot 40 operasjoner, hvorav halvparten i multinasjonal sammenheng. Deltagelsen i disse operasjoner bekreftet begrunnelsen for Forsvarets omlegging. Ved første halvåret 2000 befant 18.6000 menn seg utenfor det nasjonale territoriet, hvorav 9000 menn engasjert i 18 operasjoner og 9600 menn deployert som forhåndsstasjonerte styrker (ikke medberegnet 13.200 menn stasjonert for å heve suverenitet i de franske utaskjærs territorier). I 2000 økte landets kapasitet til å deployere soldater ytterligere med 2000 menn. Den ligger nå på 20.000 menn, for en varighet fra mellom 1 og 2 år, eller 15.000 på ubegrenset tid.[xx]

 

Det er altså en direkte forbindelse mellom måten forsvarets omleggingsprosessen foregår på å landets eventuelle bidrag til ESDP. Mht. ESDPs oppbygging arbeider franskmennene på to ulike nivåer. Det første nivået er det direkte franske bidrag til ESDP. I November 2000, dvs. drøyt to år før reformens slutt, ble Frankrikes deltagelsesnivå nærmere presisert.[xxi] Forsvarsministeren understreket at ”Frankrike vil gi et signifikant bidrag til styrkereservoaret”.[xxii] Det totale volumet utgjør 20% av intervensjonsstyrken, noe som tilsvarer 12.000 menn (reservoar med 20 000 militære) med luft- og maritime kapasiteter, nemlig 75 kampfly fra luftvåpen og 22 fra luft-marine gruppe og 12 fartøy som utgjør en luft-maritime gruppe rundt hangarskipet Charles de Gaulle.

 

Frankrikes største bidrag gjelder kjernekapasiteter : landets strategisk- og operativ generalstab, samt taktiske generalstaber og deployerbare kommunikasjonsmidler, hvorav bl.a. satellitter. Når det gjelder etterretning stiller Frankrike Helios satellitt for behandling av bilder. Når det gjelder rekognosering og overvåking av slagfeltet blir Mirage IV P og helikopteret Horizon brukt. Til slutt vil mobiliteten sikres gjennom bruken av 29 mellom- og langsdistanse fly og to amfibiefartøyer. Helheten av de franske kapasitetene skal kunne deployeres innen 60 dager og vil kunne operere i minst ett år (den luft- og maritime gruppen for 6 måneder). Innen 2003-2004 vil Frankrike dessuten kunne disponere nye kapasiteter innenfor satellittbilder, med høyoppløsningskvalitet, taktiske droner, satellittkommunikasjon med videreutviklingen av Syracuse III, presisjonsvåpen og cruisemissiler, inkludert fra hangarskip. Fra 2006 vil også Rafale F2 trå i kraft og vil bedre mulighetene for en projisering fra sjøområder.

 

Det andre nivået er deltagelsen i allerede eksisterende strukturere som vil kunne være reservoarer for en eventuell operasjon. Frankrike satser på en viderestyrking av Eurokorps, Eurofor og Euromarfor, samt å bruke den europeiske luftgruppe som ble etablert med britene i 1995 som grunnlag for å stable på beina en deployerbar generalstab for luftstyrker. Frankrike og Tyskland arbeider også med et system for å sikre inter-kommunikasjonen av informasjonssystemene mellom de to landene. Målet er å bygge ut dette systemet til å bli et felles europeisk system. Når det gjelder etterretning foreslår Frankrike, Italia og Tyskland å anskaffe kapasiteter for satellittobservasjon og åpne systemet for andre nasjoner. Samtidig foreslår landet å multilateralisere sammen med andre partnere av den europeiske luftgruppen de eksisterende avtalene. De planlegger å etablere en felles koordineringsstruktur for transport å for å optimere bruken av strategisk transport. Frankrike har også gjort det klart at landet vil være med i bestillingen av 185 tungtransportfly A400M.

 

Forsvarsbudsjettet

 

Mellom 1997 og 2001 gikk forsvarsbudsjettet ned fra 190,9 milliarder franc til 189 milliarder, men en markant nedgang for 1998 med 184,8 milliarder. Tar man forholdet mellom forsvarsbudsjettet og netto nasjonalprodukt, så ser man en konstant nedgang fra 2,28% i 1997 til 2,05% i 2000. Tendensen for 2001 viser en lignende utvikling. Til sammenligning brukte hver franskmann 3209 franc for landets forsvar i 1999. Det er mer enn tyskerne og italienerne, likt med britene, men bare halvparten av amerikanerne. I en situasjon hvor man nå forsøker å bygge opp et felles europeisk forsvar utgjør nedgangen av forsvarsbudsjettet altså et fysisk og et politisk problem. Fysisk ser man en situasjon hvor omleggingen av Forsvaret ikke blir ferdig til planlagt dato. Politisk skaper denne situasjon et troverdighetsproblem i forhold til de franske bestrebelsene for gi konkrete diplomatisk innhold til ESDP.

 

Resultatet viser at planlagte budsjettkutt (20 milliarder) ble foretatt på områder som logistikk, vedlikehold og drift, ammunisjon, infrastrukturer, men også etterretning og R& D. Mellom 1990 og 1998 har R& D faktisk gått ned fra 30,8 milliarder (løpende franc) til 19,5 milliarder i 1998. (i dag representerer den franske R&D 10% av USAs). Av økonomiske og politiske årsaker gikk man inn for å ikke endre eller skrinlegge store våpenprogram som Leclerc-stridsvogn, Rafale-kampfly, Tigre-helikopteret eller PAN. Alle disse programmene ble redusert i omfang eller de planlagte bestillingene ble utsatt i tid.

 

Reduksjonen av forsvarsbudsjettet gjør det vanskelig å følge den tidsrammen som ble satt for omleggingen av Forsvaret. Spesielt materielle anskaffelser opplevde et økende press. Deres budsjett, som ligger godt under det nivået som var fastsatt i femårsplanen, økte bare med 0,56% de siste to årene. Det medfører av man ligger over syv måneder etter tidsskjemaet siden 1997. Det førte bl.a. de konservative partiene til å ikke vedta forsvarsbudsjettet for 2001. Spriket mellom de politiske målsettingene og de midlene som settes virkelig til disposisjon har ført til en debatt hvor man i større grad, og som i Norge, fokuserer på økonomien. Denne debatten medfører et oppgjør med de programmene som allerede er vedtatt. De samme kommer under press når antallet eksterne operasjoner øker, bl.a. fordi disse finansieres av det franske FD.

 

Evnen til å projisere oppnås dermed i en situasjon hvor materialet som fremdeles er operasjonelt men gammelt (40 år). Ser man på helhetsbildet, så ser man en situasjon hvor alle de elementene av det nye forsvarskonseptet fører til ekstra kostnader: profesjonaliseringen, materialets kostnader, økende antall operasjoner, samtidig som regjeringene bekreftet sitt ønske om å bruke mindre penger på Forsvaret (3% av nasjonalproduktet i 80-årene, 2% i dag.

 

Med et forsvarsbudsjett på 185 milliarder årlig, contra 205 milliarder franc opprinnelig planlagt for perioden 1995-2000 (hvorav 85 milliarder for utstyr; avskrekkingen får 105,8 milliarder for hele perioden) er det klart at Frankrike ikke kan finansiere alle de store prosjektene som er nødvendige for å dekke framtidige behov. Europeiske allianser fremstår dermed som absolutt nødvendige. På europeisk plan er den økonomiske konsentrasjon av vital betyning. Før man går så langt er det ytterst viktig å konsolidere den nasjonale industrien. Det virker ikke som dette er tilfelle. Det ser tvert imot ut som Frankrike, som for fem år siden stod helt sentralt, er nå marginalisert i Europa. 

 

Bortgangen av enhver direkte militær trussel gjør at forsvarsutgiftene, på lik linje med andre europeiske land, ikke vil øke i framtiden. De kunne faktisk til å med gå ned enda mer, siden man vil prioritere den nasjonale kohesjonen : kampen mot ledigheten, finansieringen av de sosiale ordningene og helsevesenet, utdanningssystemet.

 

·      I forsvarsbudsjettet har tittel V (utstyr) blitt redusert med en fjerdedel siden 1992. Den representerer fortsatt halvparten av investeringsutgifter og brukes vanligvis som justeringsverktøy for fellesbudsjettet. Denne situasjonen endres ikke. De siste tre årene har tittel V ligget 10% under det taket på 85 milliarder FRF som var betraktet som det laveste nivået for å kunne gjennomføre forsvarsreformen for 1997-2002. Tittel V brukes stadig oftere for å finansiere eksterne operasjoner. Man kan altså allerede forutse et avvik på 50 til 60 milliarder FRF mellom de midlene som opprinnelig var gitt til tittel V  og de som til slutt vil gis.

·      Samtidig blir materiellbudsjettet også påvirket av profesjonaliseringen

·      Til slutt vil DCN fortsatt utgjøre en vesentlig del av forsvarsutgiftene i framtiden

 

En mulig løsning er dermed å anvende private bedrifter for enkelte tjenester. Budsjettinnstramningene har også ført til at flere samarbeidsprosjekter måtte utsettes eller skrinlegges.

 

I følge langtidsmeldningen for Forsvaret burde antallet sysselsatte i Forsvaret ligge på 440206 . Mellom 1997 og 2002 vil dette bety en reduksjon på hele 23,2%. Ser man på reduksjonen av de vernepliktige, så har den vært drastisk (97% for luftvåpen, 97% i Marinen), og helsetjenesten (90%). For Hæren og militærpolitiet har det gått litt langsommere (85% og 71%).

 

 

Økonomiske og innenrikspolitiske rammebetingelser, herunder forsvarsdebatt

 

To hovedspørsmål har etter hvert dominert diskusjonen om forholdet mellom Nasjonen og forsvaret. Det ene er behovet for å innkassere ”fredens dividender”, dvs. redusere forsvarsbudsjettet. Det andre er relatert til profesjonalisering av styrkene og deres bruk i krigssituasjon.

 

Begrepet ”fredens dividender” ble importert ganske sent til Frankrike mens andre land hadde i praksis begynt å redusere sitt forsvarsbudsjett. Det er interessant å notere at selv begrepet var positivt i andre, men høstet ofte bred skepsis i Frankrike. Hvitboken fra 1994 forkastet eksplisitt en dobbel fristelse som var å ”senke garden” og ”innkassere fredens dividender”. Frankrikes spesielle stilling ble bekreftet ved at dette landet var blant de få som i perioden 1990-1995 økte forsvarsbudsjettet. Her så man et klart skille mellom franske, og britiske og amerikanske persepsjoner av sikkerhetsbehovet. Mellom 1990 og 1995 forble Frankrike landet som i Europa brukte mest penger på forsvaret. Begrunnelsen for en slik pengebruk var behovet for et allsidig globalt forsvar, en fortsatt besittelse av atomvåpen, en relativ høy størrelse på forsvaret for å kunne betjene de ulike oppdragene og til slutt behovet for offentlig støtte for våpenindustrien. Disse motivene gjorde det mulig for Frankrike å motarbeide en tendens til budsjettnedgang som man kunne se i andre land.

 

Motstanden mot innkasseringen av fredens dividender ble aktivt drevet av den militære institusjonen, som hindret en dypgående debatt og la i veldig stor grad premissene for diskusjonen om den framtiden finansieringen av forsvaret. Opprettelsen av forsvarsbudsjettet på et relativt høyt nivå fikk to konsekvenser. For det første kom de senere budsjettkuttene ofte ikke som en konsekvens av strategiske drøftelser om behovene, men som følge av rent budsjettrelaterte betraktninger. Videre førte frysingen av forsvarsbudsjettet til manglende evne til dynamisk tenkning rundt hvordan midlene kunne disponere med størst mulig grad av effektivisering.

 

Etter 1995 registrerte forsvarsbudsjettet de største reduksjoner noensinne. Etter venstresidens maktovertagelsen i 1997  har kuttene i forsvarsbudsjettet blitt brukt til å redusere landets gjeldsnivå, oppfylle Maastrichts konvergens kravene, og skape en mulighet for full sysselsetting. Dette valget har ført i flere tilfeller til konfrontasjon mellom president Chirac og Jospin-regjeringen. Venstreregjeringen påpekte behovet for å redusere forsvarsutgiftene mens Chirac fokuserte på risikoen for at Forsvarets omlegging skulle komme i klemme. I dag kan dermed se ut som fredens dividender ble innkassert i Frankrike sent, motvillig, og på en måte som førte til pengesløseri. For denne perioden kan man si at nedgangen i forsvarsbudsjettet for denne perioden ikke har vært hovedfaktoren bak omstillingen av forsvaret. Den hindret heller ikke en dramatisk reduksjon av midlene etter denne perioden.

 

Forsvarsdebatten:

 

En klar konsensus om forsvarspolitikken ble nådd i 1978-81 da franske sosialister ga opp sin motstand mot avskrekkingen. Den sistnevnte representerte en form for makt og et klart uttrykk for Frankrikes selvstendighet. Ikke minst utgjorde ”force de frappe” en forsvarsindustriell og teknologisk utfordring som det amerikanske NMD-prosjektet kan være i dag. Denne konsensus er forandret av ulike grunner. For det første er atomvåpens betydning i den sikkerhetspolitiske ordenen endret. Man snakker heller om krisehåndtering og profesjonalisering. Denne prosessen har hatt tre konsekvenser:

 

For det første var Frankrikes forsvarsdoktrine tidligere utelukkende defensiv og basert på en sterk konsensus rundt kjernevåpen, og med en begrenset med autonom kapasitet til å intervenere i de direkte innflytelsessfærene. Denne doktrine, preget av nederlaget mot Tyskland i 1940 og i kolonikrigene, høstet stor støtte i opinionen. I dag er opinionens støtte til besittelsen av atomvåpen svekket, særlig etter den siste kampanjen med prøvesprengninger. Dette utsagn må likevel nyanseres. Avskrekkingen er godt forankret i folks mening pga. den selvstendighetsfølelsen og stoltheten den har gitt den franske opinionen, men også fordi franskmennene er vant til å se sivile kjernekraftverk i sitt landskap. Skepsisen mot atomvåpen må også overveies med opinionens reaksjon til den økende økt viktigheten av de konvensjonelle operasjoner. I Frankrike har de ført til profesjonaliseringen av styrkene og avviklingen av verneplikten. Den sistnevnte var en hovedpilar i den republikanske kulturen. Vernepliktens bortgang har vært meget omstridt, både fordi den ble mistenkt for å svekke båndet mellom Nasjonen og landets territorium, men også fordi den førte til omfattende nedleggelser i tidligere ”militære distrikter”. I dag diskuteres temaet likevel ikke lenger.

Den nye forsvarsdoktrinen er langt mer offensiv enn det som tidligere var tilfelle. Frankrike kan bli dratt inn i konflikter som ikke angår landet, samtidig som noen av de potensielle konflikter kan oppstå i tradisjonelle franske innflytelsessfære og forårsake landet problemer (Zaïre). Flere studier av opinionens oppførsel og reaksjon overfor landets deltagelse i Gulf-krigen i 1991, Somalia i 1992, Jugoslavia og Rwanda i 1994 har ført til følgende konklusjoner:

 

·      Opinionen og media har vist stor interesse for begivenhetene som inntraff etter slutten av Den kalde krig. Man bør likevel differensiere mellom interesse, mobilisering, og konkrete utfall i valgresultater. I motsetning til Storbritannia eller Nederland har franskmennene tradisjonelt ikke mobilisert seg. Dette kom til uttrykk gjennom det magre antallet av debatter om utenrikspolitiske kriser/kriger i nasjonalforsamlingen. Engasjerte minoriteter har aldri klart å mobilisere massedemonstrasjoner. Det kan dermed være meget stor avstand mellom franskmennenes interesse for en krise som ikke angår Frankrike direkte og deres evne til å mobilisere. Valgresultatene er også på denne måte fullstendig frakoblet fra den internasjonale politikken. I 1994 klarte ikke Sarajevo-listen å få nok stemmer til å tvinge politikerne til å sette Bosnia-krigen høyest på dagsorden; slagordet ”Frankrikes forsvar begynner i Jugoslavia overbevisste ikke opinionen

 

·      Videre er opinionens støtte til en operasjon avhenger av krisens type. Konsensus var stor for operasjonen i Somalia (sultende barn), og nokså stor for Rwanda (Turquoise operasjonen skyldtes også dårlig samvittighet etter fransk støtte til tutsiene), mens skepsisen var større for Bosnia. Opinions støtte har mellom 1993 og 1995 variert i forhold til fraværet av klare målsettinger og en klar begrunnelse for landets engasjement. Krisen mellom opinionen og lederne kulminerte i 1995 med gisseltaggingen i Bosnia. Opinionen vil ha klarere maktbruk, mens presidenten nøler. Etter Bosnia har det været mer vanskelig å overtale den franske opinionen for en freds- bevarende eller opprettende operasjon hvis ikke soldatene fikk lov å bruke makt hvis det var nødvendig. Franskmenn er også mer passive når beslutningen om å intervenere tas, enn det de er når operasjonen begynner. På samme måte er de i utgangspunktet imot utsendingen av vernepliktige. På en annen måte vil opinionen godta deres bruk hvis situasjonen begrunner bruken av vernepliktige, dvs. hvis dette er den aller siste muligheten som har blitt prøvd, og hvis presidenten setter hele sin makt for å overtale opinionen.

 

·      Den franske opinionen tror ikke på ”en krig uten død”.  Denne tanken forkastes dermed implisitt av opinionen og eksplisitt av lederne. I september 1996 hadde Frankrike tapt 60 soldater i Jugoslavia uten at dette førte til reaksjoner i opinionen. Dermed har oppfatningen av en grense på hvor mange dødsfall man kan tåle bare betydning bare hvis man tar med seg sammenhengen. Ved en helt ekstern operasjon er null-dødsfall begrepet implisitt godtatt. Der Frankrikes rolle eller status står på spill (som i Jugoslavia) vurderes dødsfallene ut fra situasjonen.

 

Totalt sett kan man si at de fredsbevarende og opprettende operasjonen Frankrike har vært involvert i har bedret opinionens oppfatning av militæret. Det vonde minnet om Algerie-krigen viskes ut til fordel for en ny oppfatning av en sivilisert hær som representerer verdiene Frankrike står for. Franske makthavere er sammen med britene i en privilegert situasjon sammenlignet med mange andre land. I løpet av de siste tretti år har Frankrike vært det landet som hat hatt flest militære intervensjoner og som hat opplevd minst negative reaksjoner i opinionen. Pasifismen er en bevegelse som aldri ha nådd en så stor tyngde enn den kunne lamme en regjerings evne til å føre krig. Årsaken er at pasifismen av historiske grunner oppfattes av opinionen som München-syndromet. Frankrike er også i større grad enn USA påvirket av Vichy og jødeuttrydelsen. [xxiii]

 

Opinionen støtter dermed operasjoner når det er nødvendig og hvis situasjonen tilsier det, men prioriterer også en fransk måte å drive konfliktforebygging eller krisehåndtering. Den franske intervensjonisme bruker begrensede ressurser, foretrekker avskrekkingen framfor konfrontasjonen, og forsøker å begrense tapet av menneskeliv. Franskmennene fremstår dermed som verken krigslystige eller pasifister, men godtar en moderat maktbruk hvis målsettingene høster bred støtte. En nøkkel brikke i dette spillet er presidentens evne til å mobilisere opinionen bak seg.[xxiv]

 

Et annet spørsmål av interesse er hvorvidt operasjonen blir gjennomført av europeerne alene eller av en koalisjonen bestående av europeere og amerikanere. Der kan det ligge en viktig forskjell i opinionen mellom de som tradisjonelt er skeptiske til den amerikanske dominansen og ”realister” som tar USAs deltagelse til en operasjon som en selvfølge, gitt europeerne svake midler. En ESDP-operasjon der europeerne bestemmer og gjennomfører, vil kunne motta meget positivt i opinionen, særlig hvis Frankrike er i føresetet. Den vil gi en legitimitet til franskmennenes lange kamp for tilblivelsen av et europeisk forsvar. Derimot vil operasjon ledet av NATO/USA oppfattes mindre positivt. Den gamle retorikken om hvor underkastet USA de europeiske landene er splitter fortsatt uilke trender innenfor høyre- og venstresiden. Denne dimensjonen stod sentralt da venstresiden overtok makten i 1997. Selv om Frankrikes reintegrering i NATO virket truet allerede da gjorde sosialistene og kommunistene klart at de ikke ville godta landets retur i NATOs integrerte strukturer.[xxv] I den forstand har Kosovo-krigen ikke bidratt til å gjøre mer positivt franskmennenes syn på USAs militære engasjement. Tvert imot har krigen ført til en dobbel konklusjon. Den ene var at dette beviset på europeernes militære svakhet bare noen få år etter Bosnia-krigen var helt uakseptabelt, og at EU på en eller annen måte måtte stable på beina en form for reaksjonsstyrke som kunne være operativ. Den andre konklusjonen var at det var USA som nok en gang hadde gitt premissene for denne krigen, premisser som mange i Frankrike var uenige med. Det gjaldt særlig spørsmålet om massivbombingen som en fornuftig løsning på konflikten og USAs motvilje mot å betrakte en eventuell bakkeoperasjon som nødvendig hvis flyangrepene ikke lyktes. I november 1999 kunngjorde Forsvarsdepartementet en rapport om Kosovo-krigen som var svært kritisk mot USAs rolle[xxvi] omtrent samtidig som den firelands rapport om en reaksjonsstyrke for EU ble sent til det finske EU-formannskapet.

 

 

Oppfatning av USAs rolle i europeisk sikkerhet ; ansvarsfordeling mellom NATO og ESDP

 

 

Frankrike-USA : et omstridt forhold

 

Forholdet mellom Frankrike og USA er kjent for å være omstridt. Den franske amerikanske retorikken påpeker at Frankrike har stått sentralt i USAs tilblivelse,[xxvii] og at USA gjentatte ganger har visst den samme solidariteten overfor europeerne og a fortiori overfor franskmenn. Det er allmenn forståelse om at de to landene nærmest alltid står på samme side ”når det virkelig gjelder” (Cuba, Berlin, euromissilene, Gulfen, Balkan, osv..). Ved hans aller første besøk til USA minnet en nyvalgt Chirac at ”USAs politiske engasjement i Europa og landets militære nærvær var en grunnleggende faktor for kontinentets stabilitet og sikkerhet”.[xxviii] Forholdet mellom Frankrike og USA preges likevel av likheter og ulikheter. Det skyldes at de to landene har felles og samtidig konkurrerende verdier. Begge vil ha en tung rolle i verden ut fra sitt ansvar for utviklingen regionalt og globalt (Afrika for franskmenn, Sør-Amerika for USA). Deres kulturelle og revolusjonære arv skaper ofte inntrykket i begge land om at den amerikanske eller den franske politiske og sosioøkonomiske modellen er den rette for hele kloden. Overfor de nye problemene som har oppstått etter slutten av Den kalde krigen har de to landene ofte delt den samme analysen samtidig som de divergerte når det gjaldt hvilke løsninger som skulle prioriteres.[xxix] I den forstand har bruken av militær makt hatt ulik betydning og terskelnivå i Paris og Washington.[xxx] Det kanskje mest interessant er franskmennene kroniske motvilje til å godta en pax americana, selv om Paris ikke har noe problem å innse USAs lederstatus.[xxxi] Frankrikes holdning overfor USA har tradisjonelt vært preget av samarbeid og opposisjon, avhengig av situasjonen og av landets manøvreringsfrihet. På 1960-tallet ble denne strategien implementert da franskmennene forlot NATOs integrerte strukturer med begrunnelsen om at landet måtte sikre sin strategiske selvstendighet og fordi det franske kravet om etableringen av et strategisk partnerskap mellom begge sider av Atlanterhavet ikke var oppfylt.[xxxii] I dag mener Paris at denne opposisjonen kan komme til uttrykk i situasjoner hvor ”den amerikanske unilateralismen fører til beslutninger som ikke står i takt med økonomiske eller strategiske franske interesser, som ikke prioriterer en multilateral tilnærming til de nåværende globale utfordringer, eller som motvirker franske politiske ambisjoner for EU”.[xxxiii] Den øvrige målsetting fra fransk side divergerer ikke mye fra det den var på 1950-tallet : å begrense USAs direkte innflytelse i Europa samtidig som et strategisk partnerskap etableres mellom begge sider av Atlanterhavet der Frankrike som EU-makt og som tung NATO-land står sentralt. Administrasjonen i Washington har på sin side ofte vært irritert mot franskmennenes ”systematiske” kritikk den amerikanske utenrikspolitikk og har gjentatte ganger stilt seg kritisk til franske planer om en mer selvstendig militær rolle for europeerne. Men amerikanerne vet også at Frankrike, sammen med Storbritannia, er den eneste stat i Europa som deler grunnleggende amerikanske verdier og interesser og som har militære midler og ressurser til å spille en rolle i sikkerhetssystemet.[xxxiv]

 

I dag utspiller forholdet mellom komplementaritet og rivalisering for franskmenn og amerikanere seg spesielt på to områder : det første er valutapolitisk med euroens tilblivelse som en potensiell konkurent for dollaren. Det andre området er forsvarspolitikken, med debatten om hvorvidt ESDP må være euro-atlantisk eller kontinentalt-europeisk. ESDP tvinger dermed fram en debatt om hvor selvstendig fra NATO ESDP i stadig søkende grad vil kunne bli hvis franskmennene spiller en sentral rolle i dens formulering.

 

Europas forsvar : euro-atlantisk eller kontinentalt-europeisk?

 

Den amerikanske administrasjons erkjennelse om at USA etter blokkavviklingen mer enn noensinne var en ”europeisk makt” førte amerikanerne til å ville gi NATO en ny ”raison d’être”. NATOs rolle som bånd mellom Europa og Amerika legitimerte USAs nærvær i Europa, samtidig som amerikanske interesser på kontinentet krevde en fortsatt effektiv allianse. USA prioriterte dermed omformingen av NATO fra å være en militær allianse med fokus på art. V til å bli i mye større grad en politisk allianse med vekt på NATOs rolle som debattforum mellom europeerne og nord-amerikanerne og vekt på de oppgavene relatert de nye utfordringene for den kollektive sikkerheten (altså art. VI og VII). NATOs militære styrker skulle gjennomgå en omstrukturering som skulle gi dem kapasitet til å drive krisehåndtering gjennom bl.a. oppbyggingen av CJTF. Frankrike prioriterte derimot NATOs kjernefunksjon som rent militær allianse og presset for å tvinge fram løsninger som skulle overlatte de geopolitiske endringene i Europa til EU, dette i nært samarbeid med Russland. Politisk skulle dette munne ut ved at OSSEs status som konsultasjonsorgan mellom Vest- og Øst-Europa ble oppgradert og ved at et etter hvert utvidet EU ble en tung sikkerhets- og forsvarspolitisk aktør. Franskmennene ønsket dermed en fortsatt amerikansk tilstedeværelse i Europa, men strebet etter å begrense USAs forsvarspolitiske innflytelse i Europa.[xxxv] Derfor var de skeptiske til enhver form for omforming av NATO før en ny strategisk balanse mellom USA og EU, dvs. et nytt strategisk partnerskap mellom de to ble nærmere definert.[xxxvi] Denne prioriteringen førte Paris til å prioritere enten oppbyggingen av konkurrerende strukturer til NATO (Maastricht-1992 med EU i fokus, så VEUs tiltenkte rolle som EUs ”væpnet arm”, tysk-fransk Eurocorps i 1993, og i dag ESDP) eller tilblivelsen av et to pilar system i NATO (Berlin-modellen fra 1996 med implementeringen av ESDI og ESDI+).[xxxvii] Franskmennenes påvirkningskraft og handlefrihet var dessuten avhengig av støtte fra andre NATO-land, dvs. først og fremt Tyskland og Storbritannia. Disse fulgte av diverse årsaker enten USAs linje (atlantister) eller franskmennenes (europeister). Kort sagt kan man si at den amerikanske linjen seiret gjennom mesteparten av 1990-tallet - noe som til og med franske europeister erkjenner -[xxxviii] helt fram til Saint-Malo erklæringen i desember 1998.

 

Minimalistisk NATO – maksimalistisk ESDP

 

I årene mellom 1995 og 1998 så det se ut som Frankrike ville forlate sin gamle europeisk visjon om å bygge opp et europeisk forsvar for å heller prioritere en form for europeisk pilar i NATO. Dette valget skyldtes fire faktorer a) erkjennelsen om USAs fortsatte rolle i konfliktløsning etter undertegnelsen av Dayton-avtalen, b) skuffende resultater om FUSP ved EU-toppmøtet i Amsterdam, hvor britene la veto mot en fusjon mellom VEU og EU, europeernes motvilje mot å sette inn styrker i Albania og USAs tilsynelatende mer positive syn på ESDI på NATO-toppmøtet i Berlin sommeren 1996. Særlig dette toppmøtet ble omtalt som meget lovende fra fransk side, særlig hvis man tok standpunktene som en lovende begynnelse, og ikke en slutt. Ut fra konklusjonen fra Amsterdam og løftene fra Berlin arbeidet franskmennene for å gi mest mulig konkrete innhold til ESDI.

 

 

Spørsmålet om hvem som gjør hva mht. Europas forsvar fikk et helt nytt momentum de siste tre årene. Det skyldes a) slutten av den franske og den britiske obstruksjonspolitikk i hhv. NATO og EU, 2) sjokkbølgen som Kosovo-krigen skapte i den europeiske forsvarspolitisk debatt, 3) den institusjonelle oppbygging som ledsaget og fulgte de to første faktorene og 4) Oppfatningen fra europeisk side om at en ikke lenger kan forvente USAs automatiske deltagelse i kriseoperasjoner som rammer Europa. Franskmennenes syn på NATO contra ESDP avspeiles i franske prioriteringer for NATOs nye strategisk konsept som ble diskutert og vedtatt i april 1999. Disse var på nesten hvert eneste punkt på kollisjonskurs med de amerikanske posisjoner og fremmet en minimalistisk tilnærming av NATO. Franskmennene fastslo at grunnlaget for Alliansens eksistens var og måtte forbli art. V. Paris fryktet at Alliansens involvering i krisehåndtering skulle føre til en gradvis sidestilling mellom art. V og ikke art. V (dvs. en de facto svekkelse av den amerikanske forsvarsgarantien). Videre var de skeptiske til amerikanske forsøk på å bruke krisehåndtering som påskudd for å utvide NATOs geografiske rekkevidde. Særlig ideen om et slags ”euroatlantisk område” som kunne inkludere Kaukasus eller Sentral-Asia[xxxix] ble oppfattet negativt i Paris av flere grunner. En slik situasjon kunne føre til at europeerne blir dratt inn i konflikter som knyttes til amerikanske interesser. Videre ville enhver utvidelse av NATOs innflytelsessfære østover øke USAs tyngde i Europa, utgjøre en destabiliserende faktor for forholdet mellom EU og Russland, samtidig som EUs evne til å etter hvert opptre som tung regional forsvarspolitisk aktør vil bli svekket. På to andre punkter som mandatspørsmålet, hvor franskmennene understreket behovet for at en operasjons legitimitet forankres i en mandat fra FNs sikkerhetsråd[xl] eller spørsmålet om hvorvidt det amerikanske ønsket om at NATO var en passende struktur for å diskutere spredning av masseødeleggelsesvåpen[xli] forsvarte det franske diplomatiet en minimalistisk visjon av NATOs rolle og innflytelse. Den fransk-amerikanske striden om Europas forsvarspolitiske lederskap kom forresten til uttrykk i situasjoner hvor NATO og EU rivaliserte om hvilken organisasjon som skulle ekspandere først østover. Der tenderte franskmennene å pendle mellom to ulike strategier. Enten gikk man inn for å finne alternativer til et NATO-medlemskap (Paris charteret for OSSE-VEU assosieringsstatus-Balladur-pakten), ellers forsvarte man en posisjon som foretrakk en utsettelse av NATO-utvidelsen eller en stor utvidelse som kunne gi næring til frykten for en gradvis utvanning av NATO.[xlii]

 

Denne NATO-minimalisme står i kontrast med franskmennenes maksimalistiske visjon av ESDP. Denne bygger på erklæringen fra NATOs toppmøte i april 1999 om at ”en større rolle for EU kan bare bidra til en styrking av Alliansen for det XXI århundret”. Dermed insisterer man på at ESDPs suksess er nøkkelen til positive transatlantiske relasjoner og en absolutt forutsening for å oppnå et rettferdig partnerskap mellom nord-amerikanere og europeere[xliii]. Franskmennene anser dessuten kombinasjonen EU/ESDP som et unikt verktøy for å håndtere kriser. Til forskjell for NATO kan man bruke politiske, økonomiske, humanitære og militære virkemidler, samtidig som ESDP omtales som en åpen prosess som ikke støter noen, særlig russerne. Videre fortoner den franske posisjonen om ESDP slik at det skal ”iverksette alle midler for å kunne håndtere en krise etter beslutning fra politikerne. Mht. det militære dreier det seg om å ha selvstendige kapasiteter som gjør det mulig å vite, velge og utføre uten avhengighet fra eksterne kapasiteter, særlig de amerikanske. [xliv] I motsetning til NATO finnes det for franskmennene ingen geografisk avgrensning av ESDPs virke. EU har ikke som strategisk ambisjon om å vokte hele verden men må kunne være i stand til å påta seg en tung operasjon a la Kosovo og en humanitær operasjon eller en evakuering på mandat av f.eks. FN eller OSSE. Dermed bør ikke EUs sikkerhetskonsept begrenses til EUs geografiske grenser, men må kunne dekke alle områder der EU har interesser. I utgangspunktet vil EU kunne evakuere EU-borgere hvor som helst i verden. Det finnes heller ikke noen øvrige tak på hva ESDPs håndtering av Petersberg-operasjoner skal være. Man snakker både om fredsbevarende og fredsopprettende operasjoner hvis ansvar er å forebygge konflikter, skille stridende parter med maktbruk, drive humanitær hjelp og å evakuere sivile[xlv]

 

Men det er antagelig i fortolkningen av uttrykket ”autonomi” at det største potensial for gnisninger mellom USA/NATO og Frankrike/EU ligger. For franskmennene forutser et selvstendig ESDP at EU-landene treffer et politisk valg om hvorvidt de ønsker å gjennomføre en operasjon med eller uten USA. Dette valget oppstår uavhengig av kapasitetsnivået og er et uttrykk på EUs ønske om å samarbeide med USA i krisesituasjon eller ikke.[xlvi] Her står tidsperspektivet helt sentralt. Franskmennene legger ikke skjul på at EU i lang tid framover vil forbli avhengig av NATOs utstyr. Spørsmålet om ESDPs autonomi vil derimot politiseres etter hvert som EU-landene får kapasitetene de trenger for å iverksette en operasjon. Men i utgangspunktet er situasjonen som følgende : når det gjelder krisehåndtering finnes det ingen automatisk ansvarsfordeling mellom EU og NATO. Ansvarsfordelingen skjer ellers på to planer ; først mht. den tradisjonelle fordelingen mellom kollektivt forsvar (som går til NATO/USA) og kollektiv sikkerhet, som tilfaller EU, så fra det punktet EU ikke vil intervenere alene, men sammen med hele NATO eller med NATO uten USA.[xlvii] Franske analytikere trekker dermed to implisitte konklusjoner om ESDPs videreutvikling. Forskjellen mellom ESDI og ESDP vil forsvinne til fordel for ESDP når EU-landene vil besitte nøkkelkapasiteter. Det vil sikre at europeerne opptrer suverent mht. USA.[xlviii] For det andre vil forholdet mellom ESDP og NATO/USA måtte omdefineres i retning av et fullt og likeverdig partnerskap mellom to suverene organisasjoner. [xlix] Uansett hvilket tidsperspektiv det er snakk om og hvilke variant som vil kunne brukes oftest (NATO/ESDI/ESDP) føler franskmennene seg rimelige sikre på at de vil spille en sentral rolle, enten ved å være en tung bidraggiver til en eventuell NATO-ledet styrke (Kosovo-tilfelle, med NATOs neste største bidrag), eller fordi man vil direkte sitte i førersetet innenfor EUs beslutningssystemet.

 

Franskmennene har siden Saint-Malo erklæringen påpekt at særlig to dimensjoner måtte vektlegges for ESDPs konkretisering. Den ene er det institusjonelle rammeverket som ble antydet i Saint-Malo (”for å kunne fatte vedtak, og når Alliansen i sin helhet ikke er involvert, for å godkjenne militære operasjoner, må EU disponere passende strukturer”) og konkretisert på EU-toppmøtene i Köln, Feira, Helsingfors og Nice. Den sikter til å gjøre EU militært mer handlekraftig og politisk mer selvstendig fra USA. [l]  Den andre er europeernes behov for å styrke sine operative kapasiteter for å kunne dekke hele operasjonsspektrum fra lav intensitet til høy intensitet. Mht. kapabilitetene stammer de franske posisjonene fra en kvalitativ og kvantitativ vurdering av EU-landenes militære bidrag. På det kvalitative plan ble det definert syv prioriteringsområder for EUs viderearbeid med ESDP (strategisk evalueringskapasitet av krisene, planlegging og gjennomføring av operasjoner, utsending av tilstrekkelige styrker, evne til å føre høyintensitets kamper og operasjoner over lang tid, tilpasset treningsprogram og interoperabilitet på alle nivåer). Franskmennene ser så som særledes viktig at oppbyggingen av ESDP støttes av en aktiv forsvarsindustriell politikk på europeisk plan hvor samarbeidet mellom europeiske våpenfabrikanter velges framfor transatlantiske allianser når dette er teknologisk mulig og strategisk ønskelig. På det kvantitative plan tilsvarte de franske forslagene det som senere ble utfallet av EUs toppmøte i Helsinki : EU-landene skal kunne deployere utenfor EU en landbasert hurtig reaksjonsstyrke på mellom 50.000 og 60.000 mann. Franskmennenes ønske gikk lenger når det gjaldt støtte fra luft- og marinestyrker og amfibiestyrker (forsvarsminister Richard snakket høsten 1999 om noe mellom 300 til 500 fly, hvorav 150 til 300 kampfly, samt omkring 15 store kampfartøyer).

 

Så langt kan man si at disse to dimensjoner (institusjoner + kapabilitetene) er blitt ivaretatt med stor suksess i forhold til de franske interessene. En årsak til dette er at franskmennene, i motsetning til tidligere forsøk på å etablere et liknende system ved å starte med det politiske og ende opp med kapasitetsdebatten, denne gangen har fokusert på kapasitetene på bekostning av institusjonsbygging.[li] EU sitter nå med operative forsvarspolitiske strukturer som på papiret er selvstendige fra NATO. Madeleine Allbrights varsel om at ESDP måtte unngå 3 D (ingen frakopling, duplisering eller diskriminering) ble imøtekom med etableringen av selvstendige beslutningsstrukturer, et ønske om ty til en ”nyttig duplisering” av den strategiske evalueringskapasitet av krisene for deres planlegging og gjennomføring, samtidig som dialogen med de europeiske NATO-landene ble opprettet uten at disse fikk direkte adgang eller vetorett på EUs beslutningsstrukturer. To ting er enda mer frapperende når man ser på franskmennenes rolle i utviklingen av ESDP de to siste årene. For det første har det politiske innholdet av ESDP, den aller største revolusjon i forhold til USA, har blitt konsekvent nedtonet for å unngå en politisering av temaet. I denne sammenheng har nasjonale franske interesser stått i bakgrunnen, mens EU ble skjøvet fram som hovedaktør for utviklingen (ingen franskmann har fått lederstilling i den sikkerhets- og forsvarspolitisk komite eller i militærkomiteen). For det andre har den politiske dimensjonen av ESDP fått langt større betydning enn strukturens reelle kapasitetsnivå. Man diskuterer transatlantiske forbindelser mens man samtidig vet at EU-landene i lang tid framover vil forbli avhengig av NATOs kapasiteter. Som debatten om EU-landenes adgang til NATO-assets eller om konsultasjonsordninger mellom EU- og NATO land har vist nylig dreier ESDP seg nå om en pågående prosess mellom to hovedaktører, nemlig NATO/Washington og EU/Brussel.

 

Utover det rent politiske eller teknologiske dilemma kunne franskmennenes alvorligste problem for konkretiseringen av ESDP bli landenes evne og vilje til å sette valuta bak løftene. Det er godt kjent at EU-landene, som bruker omtrent halvparten av det USA bruker på forsvarsbudsjettet (140 milliarder $ mot 290 milliarder for USA), ikke sitter igjen med halvparten av USAs forsvarskapasitet. Frankrike er ofte i en stilling hvor Forsvarets omstilling må prioritere mellom kostnader bundet til dets omlegging og nye materielle investeringer. For flere andre EU-land er forsvarsbudsjettets tilstand enda mer kritisk. På sikt kan Frankrikes innflytelse i ESDPs videre utforming svekkes pga. den økende kløften mellom diskursen om ”europeernes vilje til å bygge opp militære kapabiliteter” og de reelle midlene som settes i disposisjon for ESDPs konkretisering. Her er det franske dilemma dobbelt: et flertall av EU-landene er skeptiske til franskmennenes forsvarspolitiske fremstøt, samtidig som de vil heller ikke duplisere eksisterende NATO-midler – og dermed akseptere USAs lederskap i ESDP, enn å øke sine forsvarsutgifter. ”Sirkelens kvadratur” ble forsøkt løst fra fransk side sommeren 1999 med et forslag om forpliktende konvergenskrav ”a la Maastricht” for forsvarsbudsjettene[lii]. 28. februar i år gjentok franskmennene sitt forslag denne gangen mht. forpliktelsen om å ha militære innkjøp som tilsvarer 0,7 til 0,8% av EU-landenes interne produkt.